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官民互告12年 全国百强县建湖"兴建公交案"再调查

本刊记者 程万军 薛京
 
       “官民互告了12年,民企50辆车全部易主,啥也没剩。”田文生用手拂了拂衣袖,有点自嘲地说。
 
       2001年12月,浙江省建德?#26032;?#28304;现代农业开发有限公司响应江苏盐城建湖县人民政府招商引资的号召,投资成立了由四个股东组成的建湖县兴建城市公交汽车客运有限公司(以下简称“兴建公司”),与建湖县建设局(?#27835;?#35268;划和城管局,以下简称“城管局”)签订了关于转让县城公交车经营权的协议及其补充协议。
 
       2006年4月30日,城管局向法院提起民事诉讼,要求解除与兴建公司的协议并要求该公司偿付?#26041;?#30340;经营权转让费96万元。同年11月9日,建湖县人民法院判决兴建公司偿还城管局全部欠款,解除协议。兴建公司不服,向盐城市中级人民法院、江苏省高院上诉,均被驳回。
 
       “全部被驳回了。”近日,兴建公司?#35813;?#32929;东的代理人田文生长叹一声,对《法律与生活》记者说。 
 
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(田文生手持投诉材料向记者反?#22478;?#20917;)
 
       公司的成立方便了当地百姓的出行
 
       2018年12月3日,记者一路颠簸终于来到建湖县,作为全国经济百强县之一的建湖高楼林立,经济发达,但与之形成鲜明反差的,是糟糕的交通路况,载着记者的出租车在交警面前逆向超车、风驰电掣。
 
       在建湖县政府的官方网站上,记者看到县交通局党委于2018年9月18日向社会郑重?#20449;担?ldquo;依法履职尽责,着力打造作风务实、优质高效、风清气正的交通运输发展环境”。从中不难看出,建湖眼下的交通运输环境,还有不尽如人意的地方。
 
       “2001年我们到建湖时,发现这里的交通秩序比较混乱,电瓶车特别多是原因之一,全县专营电瓶车的门市就达六十多家。”田文生回忆17年前的情景时说,“因为乘坐公交车不方便,大家只好退而求其次,出行多骑电瓶车。” 
 
       2001年底,兴建公司与城管局签订了《关于转让县城公交车经营权的协议?#32602;?#32422;定建湖县城的15年城市道路公交经营权转让给该公司独家经营,转让费每3年为一个基数,前三年基数为180万元,?#38498;?#30340;转让费每3年在上一?#21482;?#25968;的基础?#31995;?#22686;5%。 
 
       2002年8月28日,兴建公司正式开业,首期投放公交车30辆,开设了5条公交线路。2004年12月再次投放了20辆公交车。
 
       田文生颇?#34892;?#33258;得地说:“公司共投入了50辆公交车,票价也只有?#35813;?#38065;,让出行多了一种选择,因此特别受欢迎,每辆公交车上,人都挤得满满的。”
 
       因此,公司运营之初效益还不错,按?#25307;?#35758;,先后向城管局缴纳了逾160万元转让费。
 
       “帮扶小组”进驻公司
 
       好景不长,由于建湖县客运市场秩序混乱,常有各类黑车和违规农班车进城争抢客源,严重?#32456;?#20102;兴建公司的市场份额和利益。 
 
       2004年1月,兴建公司向城管局递交紧?#21271;?#21578;,请求城管局按照合同约定加强对客运市场的管理,维护城市公交的合法地位和权益。随后,城管局组织相关部门对客运秩序展开了专项整治,混乱?#32622;?#19968;度?#20852;?#22909;转。然而,“整治风”一过,乱象马上卷土重来。
 
       与此同时,兴建公司?#35813;?#32929;东认为法人代表洪某运作不规范不?#35813;鰨?#21507;了回扣,账面上有问题,呼吁有关部门查处。
 
       “股东之间是有矛盾,但并不尖锐。”田文生说,“一直到2005年4月,洪?#20056;?#33258;把本人股权及其保管的公司印章及证照等委托给非公司职员代理后,竟不辞而别;部分公交车也没上保险,内忧外患的裹挟下,公司停止了营运。”
 
       自2005年7月19日开始,公交车停运两个多月后,建湖县政府责?#27801;?#31649;局成立“帮扶小组”,由时任城管?#24535;?#38271;的严某出任组长,帮助兴建公司维?#31181;?#24207;,恢复营运。
 
       “‘帮扶小组’最初也为公司做了一些事,?#28909;?#25903;付了驾驶员的风险抵?#33322;?#31561;。”田文生说,“不过,由于车?#23601;?#36816;后放置了一段时间,每辆车都需要更换电瓶、轮胎等,这些车辆的维修费用,‘帮扶小组’却让股东掏钱修,当时口头?#20449;?#32473;报销,结果一直没给报。‘帮扶小组’还把公章、营业执照、税务登记等证照?#20960;?#25910;上去了。”
 
       “帮扶小组”是如何帮扶的?
 
       据城管局当时向媒体提供的《关于兴建城市公交公司有关情况的汇报?#32602;?#20197;下简称“《汇报》”)中称:根据股东要求,我局聘请盐城正源审计事务所对该企业财务进行了全面审计,并受法人代表洪某委托代为集中管理持有在各股东手中的公司印章、证照。
 
       此外,《汇报》中称,城管局会同监察、公安、税务等部门去浙江追回了回扣款13万多元,协调县、市车辆主管部门补办了公司车辆遗失被?#26519;?#29031;30多份,代征管理费21万多元,帮助公司化解内外债务近20多万元。
 
       在县政府和城管部门委托的盐城为国律师事务所袁为国律师的代理词中,记者发现,城管局采取了几项管理措施——为公司保管现金,防止外流?#27426;?#20844;司收来的钱,城管局代为保管现金。在现金支出时进行?#21387;亍?#38450;止不合理支出;为了使原告的现金合理使用,对帮扶期间公司的每一?#25163;?#20986;进行?#21387;亍?/div>
 
       ?#26434;?#20197;上说法,田文生并不认同:“‘帮扶小组’花的钱应该账务公开,最起码让股东看账,收了多少钱?咋花的?这些他们都没出列出明细表,就是一笔糊涂账。” 
 
       据田文生反映,在原法人代表洪某出走后,其他占比65%的股东?#24613;?#25353;照《公司法》的有关章程重新推选法定代表人,但“帮扶小组”组长严某却一口认定,只有洪某?#25293;?#20027;持现有公司,而洪某曾明确表示过,坚决不回建湖任职。甚至在股东于2006年重新选举出了新的法定代表人后,严某还明确要求建湖县工商局(帮扶小组成?#20445;?#19981;给予变更登记。
 
       官民互告
 
       城管局在帮扶期间的种?#20013;?#20026;,引起了兴建公司的不满,认为“帮扶小组”成了“替代小组”,直接参与公司经营,于是以城管局侵犯企业经营权为由,将城管局告到了建湖县人民法院。经过审理,2006年11月16日,法院驳回了兴建公司的诉讼请求。
 
       “829号判决书上写,城管局的帮扶行为在法院调查期间已经取消了,不再托管了,不再帮扶了,所以,侵权已经结束了。”田文生对法院这样的逻辑很无语。
 
       在《民事判决书(2006)建民一初字第829号》上,记者看到“本院认为”一节中,有这样的表述:被告城管局不是“协助管理”而是直接管理,被告城管局、客管处(建湖县城市客运管理处)在托管期间的“做法显然与县政府‘帮扶’的要求不相一致”,“但是,被告城管局、客管处在本院审理本案过程中,已表示不再对公司进行托管,因此原告所称的‘侵权’事实亦随之不复存在”。
 
  2006年4月30日,城管局以兴建公司“内部矛盾日益尖锐,无法调和”,且“公司已经没?#26032;?#34892;合同的能力”为由,向建湖县人民法院提起诉讼,要求解除与兴建公司签订的关于转让县城公交车经营权的协议及其补充协议,并要求该公司偿付?#26041;?#30340;经营权转让费约96万元。
 
       “其实欠城管局的钱超过了一百万,但是,如果标的超过百万,就要上盐城中院打官司,城管局怕官司败诉,就把标的定在?#21496;?#21313;六万。”田文生告诉记者。
 
       同年11月9日,法院判决兴建公司偿还城管局全部欠款,解除《关于转让县城公交车经营权的协议》及其补充协议。
 
       50辆公交车被强制执行
 
       “钱都在城管局那儿,我们没钱上诉。”田文生无奈地说:“因为没钱上诉,一审生了效。” 
 
       兴建公司由于?#35805;?#35268;定缴纳上诉费,被盐城市中级人民法院视为自动放弃上诉。2007年2月7日中院裁定维持一审判决。判决生效后,建湖县城管局同年6月底向法院申请强制执行,兴建公司的50辆公交车被拍卖。
 
       “其实,到2007年8月份,这些公交车的车主就该向我们交管理费了,这样公司就有钱偿还城管局的96万欠款了。”田文生告诉记者,“但法院是在2007年6月底执行的,就差一个多月。”
 
       为了不被强制执行,田文生当时还?#19994;?#20102;时任常务副县长的羊?#22330;?ldquo;他态度不怎么好,说这事法院说了算。我们想再跟他据理力争时,他就说,我非要把你们赶出去。”
 
       据田文生说,车辆被拍卖的时候,城管局客管处一个?#25307;?#30340;主任在拍卖行里举牌,把车买了下来。“按道理,国?#19968;?#20851;工作人员是不能参与商事活动的。”
 
       “然后,兴建公司就没了。”田文生下意识地把长长的衣袖向上挽了挽,陷入了长时间的沉默。
 
       “公交车经营权转让收费,属于违反相关法律规范的行政收费,是不合法的”
 
       让田文生和几个股东感到蹊跷的是,建湖县城管局和公司签订的公交车经营权转让协议是行政合同,而城管局告兴建公司的官司,法院却按照民事案件立案并审理。
 
       田文生等人?#19994;獎本?#30340;一名法官想弄清心中困惑,这名法官当着他们的面给盐城市中级人民法院行政庭的王法官打电话,王法官明确表示:“这个合同应该属于行政合同,不属于民事合同。” 
 
       据田文生介绍,盐城中院行政庭的韩庭长为了化解矛盾,多次到建湖县政府协调,县政府总说“是法院判的,和我们无关”。
 
       “大量事实都能证明,这就是行政行为。”田文生说,“原本希望2015年行政诉讼法修订?#38498;?#33021;对我们有利,结果还是不接我们这个案子,我们就向检察机关提出抗诉,检察院还是维持了原判。”
 
       中国行政法学研究会会长应松年教授认为,“特许经营权许可协议属于行政合同,而非民事合同。以建湖县为例,该转让协议是城管局依法履行行政职能,实现公共目的所实施的行政行为,而不是实现城管局自身利益或者为了产生、变更和消灭民事关系的民事行为。因此,此案争议属于行政争议。对行政争议不服提起的诉讼属于行政诉讼。”
 
       记者查阅相关资料后发现,早在1999年和2000年,国务院办公厅就先后两次转发了建设部、交通部、?#26222;?#37096;、国家计委和公安部五部委的文件(国办发[1999]94号,国办发[2000]74号),要求停止道路客货运输线路经营权的有偿出让,减轻经营业主的负担。
 
       2002年10月,江苏省出台了《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让管理办法?#32602;?#35201;求实行有偿出让和转让的,至少要满足两个条件:须由设区的市人民政府提出申请?#27426;?#39035;经省政府批准。
 
       显而易见,建湖县作为县级人民政府是不符合条件的。
 
       “协议中的公交车经营权转让收费,属于违反相关法律规范的行政收费,是被取消的不合法的行政收费。”应松年教授说。
 
       这起官民互告的“兴建公交案”,当年曾引起了全国多家媒体的关注,围绕案件的前后经过进行过相关报道,县政府也曾一度?#22836;?#36807;和解之意。然而,随着2009年原城管?#24535;?#38271;严某因受贿罪入狱,便没了下文。
 
       面对记者,工作人?#34987;?#20919;漠,或如临大敌
 
       2018年12月3日上午10时,记者来到城管局(现规划和城市管理局),希望对该局与兴建公司的案子进行采访。正值上班时间,各个办公室不?#24378;?#26080;一人,就是只有一人值守,面对记者的到来或态度冷漠,或如临大?#23567;?/div>
 
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(“职能转换”的建湖县城管局)
 
       最后,城管局办公室的夏主任接待了记者。夏主任分别给该局书记和宣传部沟通后告诉记者,原城管?#24535;?#38271;严某因受贿入狱,现刚刚出狱,但已不适合再代表城管局发表对此事的看法。
 
       城管局书记则请夏主任向记者转达他的意见:相关职能已划归交通运输局,不便再谈此事。
 
       随后,记者来到建湖县人民法院,门口的警务人员在查看了记者的介绍信和记者证后,让记者到门卫室等候,他则通过电话和相关人员联系。
 
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(记者到访建湖县人民法院)
 
       和法院巍峨的办公楼相比,门卫室显得过于狭窄,堆满了大大小小的快递包裹,仅有的三张椅子都被警卫人员占据,记者无法“坐等”,只能“站等”相关人员在电话那一端出现。
 
       终于,记者得以和法院办公室的一位工作人员通了话,对方始终不说自己姓?#35009;矗?#22312;记者的反复催问下,警卫人员方才告诉记者,“这是我们办公室冯主任”。
 
       冯主任反反复复给记者打了三通电话,询问了各种情况后,才在最后一通电话中告知记者,采访须请示上级法院和宣传部门。
 
       建湖县的公交发展史
 
       记者看到建湖县交通局党委在今年9月18日做出的“讲政治、守纪律、作表率”的主题公开?#20449;?#20013;有这样的内容:“突出解决交通干部?#25509;?#25032;怠、不?#26131;?#20026;、不想担当、作风不实、效率不高等问题,重点检查和处理在执法、监管、公共服务中以罚代法、违规收费、以权谋私等问题”。 
 
       记者在采访中发现,?#20449;?#20013;的这些内容,目前都还没有得到纠正。
 
       《建湖县志》中梳理了建湖县?#20004;?#24050;27年的公交发展史:1991年,县陆运公司在县城新开1路公共汽车,3个月后停开。1995年,由县环宇集团成立公交公司,同年恢复县城公交,线路发展到8路。2001年,实行县城公交车经营权招标转让,浙江省建德?#26032;?#28304;现代农业开发有限公司中标。2007年重新公开出让,县环宇集团重获县城市公交营运权,期限12年,运行6条线路。2010年实行城乡公交一体化营运。
 
       “听说现在公交收归国有了,这个路?#37038;?#23545;的。”田文生指出,“但运营情况感觉仍然不理想,因为十?#31181;?#25165;发一班,间隔时间太长,交通秩序仍然比较混乱,和我们2001年初到建湖时的情景差别不大。”
 
       和并无太大改观、?#36335;?#19968;直在原地打转的建湖公交类似,公司股东们卷入讼争12年,兜兜转转一个轮回,也没有取得任何进展。
 
       田文生觉得这个官司就像淤积在胸中的块垒,时时压得他和股东们喘不过气来。这种感觉反而坚定了他继续前行的决心,他相信建湖的公交系统一定会被治理好,“建湖公交案”也终有云开雾散的一天。
 
       ?#26434;?#36825;宗马拉松式的官民互告案最终走向,本刊将保持关注。
 
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